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中國第四批PPP示范項目出爐記

2018年2月6日,全國第四批PPP示范項目出爐,396個示范項目的投資總額達7588.44 億元。為了更深入地解讀此次示范項目評選,《中國經濟周刊》記者對參與評選的15位專家進行了專訪,為讀者還原評審現場的故事。

《中國經濟周刊》 記者 張璐晶 | 北京報道

責編:陳惟杉

(本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第9期)

“封閉評審期間,除了吃飯睡覺,專家們基本上每天工作時間都在12個小時以上。有幾個晚上我所在的工作組工作到凌晨3點多,第二天早上8點大家又準時出現在會議室繼續工作。”一位評審專家告訴《中國經濟周刊》記者。

49位專家、7個工作組,歷時5天的封閉評審,2017年11月20日至11月24日,財政部組織各行業專家對第四批PPP示范項目進行了集中評審。

為“打造樣本、樹立標桿”,形成可復制、可推廣的經驗模式,從2014年起,財政部每年推出一批PPP示范項目(其中2016年系聯合19家部委共同推出),已推出3批共697個示范項目,計劃投資額1.8萬億元,覆蓋29個省份、18個領域。

2018年2月6日,全國第四批PPP示范項目出爐,396個示范項目的投資總額達7588.44 億元。為了更深入地解讀此次示范項目評選,《中國經濟周刊》記者對參與評選的15位專家進行了專訪,為讀者還原評審現場的故事。

最嚴評審機制,項目“能出能進”

幾乎所有專家在接受采訪時都表示,他們在北京郊區度過了集中封閉、“與世隔絕”的5天。專家進場后,手機被集中管理并統一上交封存,就連使用的筆記本電腦也由財政部PPP中心統一提供。

“會場里的工作人員、監督人員、信息保障服務人員加起來比專家人數還多,基本上每位專家都有一到兩人服務,所有的草稿紙、資料都不允許帶出會場,每臺電腦都配備了專門的個人UKEY,所有資料只能在線瀏覽,不能下載或拍照。”北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經濟周刊》記者。

鄧冰表示,本次評審準備工作非常細致,每位專家都下發了專門的《評審工作手冊》,對每個指標的評分細則都進行了詳細講解,特別對于不好打分的定性指標,在如何細化、提高可操作性方面,下了很大的功夫,對于負面清單和加分項,也進行了明確說明,力求做到“有理有據、實際可行”,也很大程度上降低了因某個專家個人主觀因素而導致評分失真的概率。

大岳咨詢公司董事長金永祥和濟邦咨詢公司董事長張燎是僅有的兩位參與過4次評審的專家。金永祥告訴記者,他自己專門為評選買的新電腦都沒有用上,在專家回避問題上,專家該回避而未回避的項目直接作廢,而且是在機器中設定好的,事前公布信息,事中和事后嚴格監督是這次評審的一大特點,取得了很好的效果。

張燎表示,相比以往,這次的保密更加嚴格,事前每位專家都簽署了保密協議,全部實現網上評審,不能拷貝任何文件,甚至不能從評審現場帶走一張紙。

財政部相關人員表示,示范項目評審堅持規范透明,從第三批評選開始,財政部就與行業部委聯合組織申報、評選、公布。一是嚴把“入口關”。事前公開篩選程序和標準,隨機抽選外部專家進行在線評審,通過定性評審加定量打分優中選優,確保項目質量。二是嚴把“過程關”。建立跟蹤指導和對口聯系機制,對示范項目進行業務指導和定期督導,確保項目規范實施。三是嚴把“出口關”。建立“能進能出”的機制,明確未按規定規范實施、按期落地的項目將調出示范項目名單,不能享受“以獎代補”政策支持。

截至2017年年底,全國PPP示范項目已落地597個,投資額1.5萬億元,落地率85.7%。涌現出了一批典型案例,在規范運作、按期落地、經驗推廣等方面,有效發揮了示范項目的引領帶動作用。

什么樣的項目能得高分?

示范項目是“優中選優”,到底什么樣的項目能得高分,獲得評審專家的認可?

國務院發展研究中心研究員孟春告訴《中國經濟周刊》記者,“公共服務和公共產品的發展既有更快更高的需求,又要求有更充分更均衡的供給。PPP將供給和需求兩端有機結合起來,給政府和市場提供了廣闊的合作發展空間。”孟春說,“今年的評審政策對存量項目、民企參與的項目、PPP所在地區為貧困縣和國務院表彰的PPP模式成效明顯市縣有所傾斜,說明PPP的發展與時俱進,認真貫徹落實扶貧等國家政策和支持民營資本發展等工作重點。”

上海錦天城律師事務所合伙人律師劉飛介紹,和去年相比,今年評審的打分項中有兩項分值占比較高,一個是使用者付費占項目收入的比例,另一個是建設成本與績效考核掛鉤的比例,這兩項打分項的得分也在很大程度上決定了項目總體得分的高低。

云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長楊寶昆表示,示范項目評選原則是“優中選優”,能得高分的項目,有穩定的經營性現金流,經營性收入占成本的比重越高,得分越高。另外財政承受能力論證分析數據有據可查、論證充分,未來預測符合市場或行業發展規律。再者,物有所值評價規范開展,充分論證,不走過場。

安永(中國)企業咨詢有限公司基礎設施和項目融資服務合伙人劉燁告訴《中國經濟周刊》記者,在他所參與的評審中,有兩類項目評分較高:第一類項目的特點是規范運作,指相關立項審批材料完整,物有所值評價和財政承受能力論證嚴謹規范,實施方案中的風險識別充分、風險分配合理、績效考核指標體系細致合理、考核力度具有足夠的激勵性的項目。第二類項目的特點是內容創新、推廣價值高,創新運用了PPP模式的核心理念。

劉燁以讓他印象深刻的中部某省份的一個精準扶貧PPP項目為例。該項目通過社會資本投資,采用“公司+農戶”的生產模式,充分利用當地的優勢農業資源,帶動貧困農戶脫貧。項目的特點在于通過限定參與的農戶為貧困農戶,突出了項目的公益性。此外,通過運用PPP模式的風險分配原則,在社會資本承擔了市場需求風險、銷售價格風險、技術風險等投資風險的同時,由政府通過向貧困戶直接提供可行性缺口補助,保障向貧困戶的農產品采購價格相對穩定。

國家農業綜合開發辦公室制度研究處處長朱鐵輝表示,農業PPP是精準扶貧非常好的政策措施。他介紹,此次評選涉及的農業PPP項目數量并不多,且模式還大多停留在土地流轉、農民到企業打工這個層面,他認為要讓農民的利益得到根本保障,真正實現精準脫貧的方式是農民成為股東,以土地入股,形成財產性收入。

“這個股東和企業的股東不一樣,不涉及具體企業的管理,具體操作是企業通過租賃農民項目公司的財產使農民獲得收益,且如果項目好的話,農民還可以獲得增長性收益。”朱鐵輝說。

哪些因素會導致項目評分低?

已連續參加過3次評審的畢馬威咨詢(中國)有限公司合伙人邢佶勇告訴《中國經濟周刊》記者,首先,對于示范行業選擇來講,不考慮運營的項目明確不被納入示范評審范圍;其次,本次對上傳文件的完整度要求較高,對于新建項目沒有上傳立項審批文件、存量項目沒有上傳評估報告、實施方案沒有政府正式批文的,在定性環節均被否掉;再次,當地投融資平臺公司作為社會資本中標的,但未提供剝離地方政府融資職能證明文件的,也在定性評審環節被否掉。

四川大學商學院教授、羅卡咨詢董事長陳傳也是連續第三年參加評審工作,陳傳表示,回顧這幾年的評審工作,感觸非常多。2015年的時候,不少項目的實施方案和兩評報告的質量可以說是慘不忍睹,但是到了2017年,公平地說絕大部分地方推薦的項目的方案和報告的水平都相當高。

“可見過去3年間,地方政府、投資人和咨詢機構都在積極學習和實踐,并取得了快速進步。這其實也反映出過去幾年的PPP示范項目真正起到了示范引領的作用。”陳傳說,“今年高分項目和低分項目的區別集中于風險分配、績效考核指標體系和項目進度這3個方面。今年在初篩階段被淘汰的項目的數量比過去兩年都低,這進一步體現目前項目的質量確實有了較大的提升,一些基本的錯誤例如以平臺公司作為實施機構幾乎都沒有了。但是依然有些項目涉及到了地方政府變相舉債的問題,這類問題在第一時間都會被淘汰。”

濟邦咨詢公司董事長張燎介紹說,“我們組專家經常給低分項目寫的評語是重建設輕運營,績效考核形同虛設;項目內容龐雜,關聯性不強,盲目打包。”

上海市錦天城律師事務所合伙人律師劉飛告訴記者,在定性環節被直接排除的項目主要有兩種,一是前期項目立項文件缺失,二是項目完全沒有使用者付費。

北京方程財達咨詢有限公司總經理張漢表示,在定性階段被否定的項目主要是因為操作流程不合規、財政承受能力測算不合理、出現回購承諾、固定回報、明股實債、小股大債等問題,觸碰了“紅線”。

北京立信興華管理咨詢公司總經理趙仕坤告訴記者,評審分為定性評價及定量評價,先定性后定量。對于存在參與主體、適用領域、運作方式、合作期限及實施程序等不合規現象的項目,嚴格采取“一票否決制”,不再進入定量評價環節。

趙仕坤表示,不合格的項目具體表現為一是項目主體不合規,比如國有融資平臺公司作為政府方簽署合同的。二是適用范圍不合規,包括項目為純商業項目或招商引資項目,或僅涉及工程建設未有運營的。三是本質上屬于BT項目,或合作期限低于10年,或存在違規舉債擔保行為。

北京明樹數據科技有限公司首席執行官肖光睿表示,一些參評項目的項目績效考核體系較為薄弱,有些項目的財政承受能力論證仍需進一步規范。

“個別可行性缺口補助或政府付費PPP項目為了能夠通過財政承受能力論證,對未來財政支出水平預測過于樂觀,存在為了能夠上項目主觀上增大未來財政收支預測規模的現象,這將增加政府隱性債務風險。”肖光睿說,“另外很多項目自身沒有經濟效益或經濟效益較差,絕大多數項目需要政府給予缺口性補助或全部由政府付費,項目可融資性不強,或將發生選中社會資本但仍難以完成項目融資的情況。”

入庫和示范項目有什么獎補政策?

PPP改革推行4年以來,在深度和廣度方面都得到了長足發展。2017年,各部委出臺了一系列PPP規范制度,可以說這一年是PPP項目實施的規范年。

截至2017年12月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個,總投資額18.2萬億元;其中,處于準備、采購、執行和移交階段項目共7137個,投資額10.8萬億元,覆蓋31個?。ㄗ灾螀^、直轄市)及新疆兵團和19個行業領域。國家示范項目697個。

入庫項目和示范項目有什么具體的獎補政策?

2016年9月,財政部下發了關于印發《普惠金融發展專項資金管理辦法》(下稱《辦法》)的通知,其中第五章是“政府和社會資本合作項目以獎代補政策”。

具體來說,第二十五條規定PPP項目以獎代補政策面向中央財政PPP示范項目和轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目。其中,對中央財政PPP示范項目中的新建項目,財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后,按照項目投資規模給予一定獎勵,具體為投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元,3億元(含3億元)至10億元的項目獎勵500萬元,10億元以上(含10億元)的項目獎勵800萬元。

對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目,財政部將在擇優評選后,按照項目轉型實際化解存量地方政府債務(政府負有直接償債責任的一類債務)規模的2%給予獎勵。中央財政PPP示范項目中的存量項目,優先享受獎勵資金支持。享受以獎代補政策支持的地方融資平臺公司存量項目,通過轉型為PPP模式化解的項目債務應屬于清理甄別認定的截至2014年末的存量政府債務。

《辦法》中明確規定,享受以獎代補政策支持的PPP項目必須納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫,并按規定將項目信息及獲得的獎補資金信息錄入PPP綜合信息平臺。

多位業內人士向記者表示,入庫幾乎已經成了商業銀行發放貸款的“硬性”指標,而成為示范項目不僅是可以獲得300萬、500萬、800萬元的獎勵,更重要的是示范項目的合規性和示范性幾乎成為項目再融資時最具含金量的認證。

在2017年11月的第三屆中國PPP融資論壇上,財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅也表示要適度強化獎補力度。

“在清理項目庫的同時,我們積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。中央財政對符合條件的新建項目有‘358’的獎勵機制,對存量轉型項目有2%的獎勵機制。我們正在研究提高獎補強度,重點落實精準扶貧任務目標,對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。”王毅說。

因為PPP 項目動輒20、30年的存續期限,項目融資一直是決定PPP項目落地和穩定運營的關鍵因素,此次參評的第四批示范項目在融資評審上有什么特點?

第四批示范項目評審專家上海市建緯律師事務所副主任曹珊表示,目前我國項目融資相關規定尚不完善,商業銀行項目融資管理模式仍不健全的情況下,融資是PPP項目落地的第一大難題。目前的PPP項目,用的多半還是政府的錢、銀行的錢、國企的錢,既沒有盤活社會存量資金,也沒有降低政府的實際應付款。在2018年,PPP項目融資和再融資模式面臨重大壓力,融資方式的重大創新勢在必行。

作為本次參與評審專家中唯一來自商業銀行的PPP業內一員,上海浦東發展銀行PPP中心副主任鄭大衛認為,過去兩年PPP項目成交量較大,但融資落地率偏低?,F在,項目規范性要求提高且政府監管趨嚴,新增項目合規性風險將明顯降低,項目減少但質量會提高,所以2018年PPP進入減速提質階段。

“同時,由于項目資本金管理要求也趨嚴,金融機構杠桿率在下降,承擔的風險相對更低,項目融資落地率可能反而會有所提高。”鄭大衛說,“目前市場有些迷茫,第四批示范項目的推出,是穩定市場的政策信號,也是樹立正面的典型。市場會逐步回歸理性。金融機構需要多學習和了解PPP,提升項目合規性的把握能力和PPP金融服務的專業能力,對接國家戰略,脫虛向實,大力支持實體產業和公共服務領域。”

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2018年PPP改革再出發

在第三屆中國PPP融資論壇上,財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌表示,經過4年努力,PPP改革取得了預期成果,建立了“五位一體”制度體系,形成了一個統一的大市場,落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目。要敢于直面問題和矛盾,按照黨的十九大整體部署精神和要求,提高規矩意識,維護市場秩序,強化管理,嚴控風險,保證PPP改革事業可持續發展。

國務院發展研究中心研究員孟春表示,2017年PPP工作的主基調是“規范”,在促規范過程中謀發展,引導市場做規范的PPP。

“前段時間財政部、國資委、一行三會密集出臺的PPP相關政策也許在短時期內可能會造成PPP市場的陣痛,但從長遠來看,會讓PPP市場規模更合理,更有效率,更可持續。今年的工作重點要放在優化制度環境和營商環境上來,盡快出臺PPP條例和配套政策,給參與各方穩定的、正面的預期,夯實PPP持續健康發展的基礎。”孟春說。

財政部政府和社會資本合作(PPP)中心黨委書記、主任焦小平告訴《中國經濟周刊》記者,為了促進PPP事業可持續發展,財政部把2017年定位為PPP改革規范發展年,出臺了一系列規范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務和PPP管理的文件,指出了亂象,劃出了紅線,重申了規矩。

“未來將繼續對入庫項目進行全面梳理核查督導,全面實施‘兩評’管理,嚴格項目流程管理,明確績效付費底線,重申項目公司資本金管理要求,加大項目全生命周期信息公開力度,抓好國家示范項目的正向引導。”焦小平說,“2018年,隨著第四批示范項目的推出,示范項目燈塔效應將進一步體現。”

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《中國經濟周刊》2018年第9期封面

《中國經濟周刊》2018年第9期封面


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(網絡編輯:何穎曦)
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